規(guī)范性文件是政府對公民、法人和其他組織實施行政管理最直接、最廣泛的依據(jù)，是行政管理的基礎(chǔ)和核心，在執(zhí)行國家法規(guī)政策、維護群眾切身利益的過程中發(fā)揮著重要作用。為進一步促進規(guī)范性文件管理工作的規(guī)范化、科學化和制度化，提高規(guī)范性文件的制定質(zhì)量，有效實現(xiàn)規(guī)范性文件實施的預期目標，對《旬陽縣政府投資項目審計實施辦法》《旬陽縣工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付保障辦法》《旬陽縣城區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》等11件我縣近年來制發(fā)規(guī)范性文件的制定和實施情況進行了走訪調(diào)查，對其中發(fā)現(xiàn)的問題進行了研究。

一、基本情況

規(guī)范性文件的制定和實施是依法行政、提高行政效率的需要?？h政府對此高度重視，深入貫徹落實黨的十八屆四中、五中、六中全會對此項工作提出的新要求。在上級政府和縣人大常委會的指導和監(jiān)督下，規(guī)范性文件監(jiān)督管理水平不斷提高。2014年，制發(fā)縣政府及縣政府辦公室規(guī)范性文件5件，法制辦審查5件，向市政府及縣人大報備1件；2015年，制發(fā)縣政府及縣政府辦公室規(guī)范性文件15件，法制辦審查15件，報備2件；2016年，開始實行規(guī)范性文件“統(tǒng)一登記”“統(tǒng)一編號”“統(tǒng)一公布”的“三統(tǒng)一”制度，制發(fā)縣政府及縣政府辦公室規(guī)范性文件13件，法制辦審查13件，報備13件。

二、取得的實效

（一）規(guī)范性文件制發(fā)程序不斷完善。根據(jù)《陜西省規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》和省、市相關(guān)要求，先后制定印發(fā)了《旬陽縣行政規(guī)范性文件制定和管理辦法》《旬陽縣推行規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度工作實施方案》，對規(guī)范性文件的起草、審核、發(fā)布等過程做了詳盡的規(guī)定，嚴格規(guī)范性文件制定發(fā)布權(quán)限和程序。要求各部門制定規(guī)范性文件必須在法定權(quán)限內(nèi)行使職責，不得違法設(shè)立行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等行政權(quán)力。建立了規(guī)范性文件事前審核制度，要求政府制定的所有規(guī)范性文件，必須經(jīng)過政府法制機構(gòu)的前置審核，由法制機構(gòu)提出審核意見，未經(jīng)法制機構(gòu)的前置審核不得提交政府常務會議審議。同時按照規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”工作的要求，對以縣政府、縣政府辦、鎮(zhèn)政府及縣政府工作部門名義印發(fā)的規(guī)范性文件，都經(jīng)過政府法制機構(gòu)“統(tǒng)一登記”“統(tǒng)一編號”“統(tǒng)一公布”，并要求未經(jīng)過“三統(tǒng)一”的規(guī)范性文件不得作為行政管理的依據(jù)。

（二）規(guī)范性文件質(zhì)量逐步提高。推行規(guī)范性文件“兩審一定”制度，凡是我縣發(fā)布的規(guī)范性文件，首先由起草單位的法制機構(gòu)對規(guī)范性文件進行審查，涉及兩個或兩個以上單位的，由一個部門草擬，各部門分別審查，經(jīng)一把手簽字后，報縣政府法制辦對進行合法性審查，然后再提請縣人民政府常務會議集體審議通過后，予以公布施行，確保了規(guī)范性文件的制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容合法、適當。同時切實加強與市政府與縣人大常委會的溝通聯(lián)系，對市政府及縣人大常委會反饋的意見、發(fā)現(xiàn)的問題及時予以整改落實，政府規(guī)范性文件制發(fā)質(zhì)量不斷提高。 

（三）規(guī)范性文件監(jiān)管水平不斷提高。規(guī)范性文件清理工作有序開展，按照《陜西省規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》的相關(guān)要求，每兩年開展規(guī)范性文件清理工作，2012年以來，共開展2次規(guī)范性文件清理工作，共清理規(guī)范性文件159件，不符合現(xiàn)行法律法規(guī)的規(guī)范性文件被廢止,不合時宜的規(guī)范性文件得到了修訂修改,有效地推進了依法行政,維護了政令暢通。規(guī)范性文件備案審查工作不斷加強。嚴格按照“有件必備”的要求，對規(guī)范性文件備案情況定期檢查核對，發(fā)現(xiàn)漏報的及時督促補報；對有意瞞報、逃避監(jiān)督的，責令立即改正；情節(jié)嚴重的，依法撤銷，并向社會予以公布。全面推行規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度，有效的加強了機關(guān)公文處理、規(guī)范性文件制定審核、備案審查等制度的銜接，確保規(guī)范性文件制定規(guī)范、內(nèi)容嚴謹。

三、存在的問題

（一）規(guī)范性文件制定中存在的問題。通過對選取的11件規(guī)范性文件進行逐一審查發(fā)現(xiàn)，部分規(guī)范性文件仍存援引制定依據(jù)不當、部門權(quán)力利益化、部門利益制度化、超越法定權(quán)限等問題。

一是援引制定依據(jù)不當。例如：《旬陽縣政府投資項目審計實施辦法》將《中華人民共和國審計法》、《安康市政府投資項目審計實施辦法》作為制定依據(jù)，而未將《中華人民共和國審計法實施條例》作為依據(jù)，援引制定依據(jù)不全面；《旬陽縣殯葬管理辦法（試行）》將省政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)黨員干部帶頭推動殯葬改革的實施意見》以及市政府《關(guān)于加快推進殯葬改革的實施意見》作為依據(jù)，用上級文件替代上位規(guī)范，弱化了依據(jù)效力；《旬陽縣河道砂石資源開采權(quán)拍賣辦法》將制定文件時還有2個月就要失效的《旬陽縣河道采砂管理暫行辦法》作為依據(jù)，給規(guī)范性文件的管理帶來不便。

二是仍存在部門權(quán)力利益化和部門利益制度化的現(xiàn)象。如《旬陽縣城規(guī)劃區(qū)內(nèi)村（居）民房屋建設(shè)規(guī)劃管理辦法》第七條關(guān)于強制使用商品混凝土、第十三條第三款關(guān)于建筑層高的限制、第十四條關(guān)于中心城區(qū)主干道兩側(cè)申請建房必須聯(lián)合建設(shè)、合作開發(fā)的用地主體必須是具有相應開發(fā)資質(zhì)的房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)等規(guī)定；《旬陽縣殯葬管理辦法》第二十七條關(guān)于“享受喪葬費待遇的人員死亡······喪事一律在殯儀館辦理”的規(guī)定，均沒有上位法依據(jù)，存在部門權(quán)力利益化、部門利益制度化的現(xiàn)象。

三是有的規(guī)范性文件超越法定權(quán)限，限制了公民的合法權(quán)益、增加了公民的義務。例如《旬陽縣農(nóng)村宅基地管理辦法》第十條第二項關(guān)于“申請宅基地使用權(quán)的戶主應達到法定結(jié)婚年齡且具有完全民事行為能力”的規(guī)定，在沒有充分上位法依據(jù)的情況下對公民合法權(quán)利做了不當限制，增加了公民的義務。

四是部分規(guī)范性文件存在可發(fā)可不發(fā)的現(xiàn)象。有的規(guī)范性文件缺乏綜合系統(tǒng)的考慮，一個項目出臺一個政策，規(guī)范性文件的反復適用性特點體現(xiàn)的不夠。有的規(guī)范性文件根據(jù)上級文件“照葫蘆畫瓢”，簡單地進行復制，不從本地實際需要出發(fā)，沒有實際指導意義。例如：《旬陽縣行政機關(guān)工作人員行政過錯責任追究辦法》從2012年制定以來，從未依據(jù)其中的相關(guān)條款對管理對象進行處理，紀委監(jiān)察局對行政機關(guān)及其工作人員辦理干部違紀違法案件大都使用的是《公務員法》《事業(yè)單位人事管理條例》等法規(guī)政策。

（二）規(guī)范性文件實施過程中存在的問題。通過對規(guī)范性文件具體實施人員的走訪調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在規(guī)范性文件實施過程中存在執(zhí)行難度大、部分條款未嚴格執(zhí)行、執(zhí)法保障不足等問題。

一是部分規(guī)范性文件執(zhí)行難度大。例如：《旬陽縣城區(qū)市容環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》第九條的“公共場所禁止吸煙”的規(guī)定比較原則，其中規(guī)定了“對違反規(guī)定的吸煙行為應當及時予以制止”，但沒有明確應該由誰來制止，如何制止，如何處罰，難以執(zhí)行；《旬陽縣工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付保障辦法》第六條、第七條分別規(guī)定了“農(nóng)民工工資發(fā)放實名制”和“用工企業(yè)必須與農(nóng)民工簽訂書面勞動合同”，但由于農(nóng)民工流動性大，缺乏法律意識，且工資多以工程量計算，加上用工企業(yè)資料造假等因素，導致規(guī)定執(zhí)行難度大。

二是部分條款未得到嚴格執(zhí)行。例如：《旬陽縣工程建設(shè)領(lǐng)域農(nóng)民工工資支付保障辦法》第五條“分包企業(yè)與總包企業(yè)簽訂工程分包合同之后，不得再將工程分包給其他單位和自然人身份的包工頭 ”的規(guī)定；《旬陽縣城區(qū)垃圾處理收費管理辦法》第十七條對未繳納城市生活垃圾處理費的處罰的規(guī)定，均未按要求嚴格實施，不但導致規(guī)范性文件難以達到預期的效果，也給今后的工作設(shè)置了障礙。

四、關(guān)于提高規(guī)范性文件制發(fā)質(zhì)量，推動規(guī)范性文件有效實施的幾點思考

（一）嚴格規(guī)范性文件制發(fā)程序。嚴格規(guī)范性文件“三統(tǒng)一”制度，加強機關(guān)公文處理、規(guī)范性文件制定審核、備案審查等制度的銜接；加強規(guī)范性文件合法性審查，確保規(guī)范性文件的制定主體、權(quán)限、程序、內(nèi)容合法、適當，對經(jīng)審查發(fā)現(xiàn)不合法、不適當?shù)囊?guī)范性文件，堅決予以糾正；認真落實規(guī)范性文件常務會議集體審議制度，通過縣政府法制機構(gòu)合法性審查的規(guī)范性文件，縣政府辦依照辦文程序提請政府常務會議審議，經(jīng)主要負責人或其授權(quán)的其他負責人簽署后登記發(fā)文。

（二）探索規(guī)范性文件合理性審查機制。規(guī)范性文件不但要合法，而且要合理。一個合法卻不合理的規(guī)范性文件，將嚴重損害政府的形象。因此要研究制定對規(guī)范性文件進行合理性審查的有效機制，確保規(guī)范性文件的合法、合理。

（三）健全公眾參與規(guī)范性文件起草制度。要充分認識到公眾參與規(guī)范性文件起草的重要意義。起草規(guī)范性文件應當通過書面征求意見或召開座談會、討論會、論證會、聽證會等方式廣泛聽取有關(guān)部門、組織和管理相對人的意見，切實讓公民特別是有相關(guān)利益的行政相對人參與進來，讓公眾對規(guī)范性文件的進行討論分析并發(fā)表自己的意見。這樣才能使制定的規(guī)范性文件更加具有可操作性，有利于規(guī)范性文件的貫徹實施。

（四）全面落實規(guī)范性文件備案審查制度。嚴格執(zhí)行《陜西省規(guī)范性文件監(jiān)督管理辦法》對于規(guī)范性文件備案審查工作的要求，及時規(guī)范地向市政府及縣人大報備。同時加強與縣人大常委會的溝通聯(lián)系，對縣人大常委會反饋的意見、發(fā)現(xiàn)的問題及時予以整改落實。

（五）認真開展規(guī)范性文件實施后評估工作。規(guī)范性文件實施后評估是深入全面了解行政機關(guān)、公民、法人和其他組織意見的重要措施。認真開展規(guī)范性文件實施后評估，在科學分析規(guī)范性文件實施情況的基礎(chǔ)上，做出客觀的評價結(jié)論，把評估結(jié)果作為修改完善規(guī)范性文件和推動規(guī)范性文件有效實施的依據(jù)，改進政府工作和行政管理。

（六）加強執(zhí)法隊伍建設(shè)。一是加大執(zhí)法人員編制分配方面的靈活性，對執(zhí)法任務增多的行政執(zhí)法機關(guān)，適度增加人員編制，對于執(zhí)法任務減輕的執(zhí)法機關(guān)，則相應地減少人員編制及經(jīng)費；二是加強行政執(zhí)法隊伍思想政治建設(shè)和業(yè)務技能培訓，定期、不定期地進行考核，促進各級行政執(zhí)法人員必學、愛學、勤學業(yè)務，提高業(yè)務素質(zhì)和實際工作能力；三是堅持“公開、平等、競爭、擇優(yōu)”的原則，健全對基層政府行政執(zhí)法人員的錄用、考核、晉升、獎懲、辭職、辭退等具體制度，形成“能者上、平者讓、庸者下、劣者汰”的良好機制，改善現(xiàn)有我縣各行政執(zhí)法隊伍的結(jié)構(gòu)。