摘  要 國(guó)庫(kù)集中支付制度改革已在縣級(jí)廣泛開展，成效顯著，但也存在一些共性問題，如何深化和完善縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度、發(fā)揮改革最大效能，是基層財(cái)政工作者需要思考的重要課題。分析當(dāng)前縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革存在的問題及成因，提出深化完善改革的對(duì)策和建議。
    關(guān)鍵詞 國(guó)庫(kù)集中支付；改革；效能；財(cái)政專戶；大平臺(tái)

    國(guó)庫(kù)集中支付制度改革是推進(jìn)財(cái)政科學(xué)化精細(xì)化管理、提高財(cái)政資金運(yùn)行效率和使用效益的重要舉措。近幾年來(lái)，這項(xiàng)改革已在縣級(jí)廣泛開展，以國(guó)庫(kù)單一賬戶體系為基礎(chǔ)、運(yùn)用科技手段、分工明確、權(quán)責(zé)統(tǒng)一、規(guī)范透明、收付直達(dá)的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理理念和新型預(yù)算執(zhí)行運(yùn)行機(jī)制基本形成。作為縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革的親歷者和實(shí)踐者，筆者就完善縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革工作談一些粗淺的對(duì)策和建議。
   一、縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的主要成效
   建立了國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，預(yù)算單位“全覆蓋”，納入國(guó)庫(kù)集中支付資金總量逐年大幅增長(zhǎng)，縣級(jí)實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付制度改革總體運(yùn)行良好、進(jìn)展比較順利，基本達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)。
   （一）“直通車”效率大增
   實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政資金由“中轉(zhuǎn)慢行”變?yōu)?ldquo;直通車快行”，改變了傳統(tǒng)的實(shí)撥支付方式，以財(cái)政直接支付或財(cái)政授權(quán)支付方式，由代理銀行通過(guò)國(guó)庫(kù)單一賬戶體系直接支付到商品或勞務(wù)的供應(yīng)商等最終收款人賬戶，縮短了資金在銀行間的中轉(zhuǎn)在途時(shí)間，提高了財(cái)政資金的運(yùn)行效率和使用效益。
   （二）“透明度”顯著提高
實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，在財(cái)政部門、預(yù)算單位和代理銀行之間，形成了比較規(guī)范、透明的相互監(jiān)督制約機(jī)制。預(yù)算執(zhí)行管理手段更加科學(xué)、精細(xì)、規(guī)范，預(yù)算執(zhí)行信息的完整性、準(zhǔn)確性、及時(shí)性大幅度提高，有效增強(qiáng)了預(yù)算執(zhí)行透明度，為財(cái)政運(yùn)行管理和宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控提供了更為及時(shí)可靠的信息基礎(chǔ)。
   （三）“蓄水池”效應(yīng)凸顯
   實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，所有未支付到最終收款人或用款單位的資金余額，都集中沉淀在國(guó)庫(kù)單一賬戶體系中具有清算功能的賬戶中，“蓄水池”效應(yīng)明顯，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理、降低財(cái)政籌資成本、增強(qiáng)財(cái)政宏觀調(diào)控能力和應(yīng)急保障能力提供了必要條件。撤銷預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶，預(yù)算單位所有資金以“指標(biāo)流”的形式納入國(guó)庫(kù)集中支付“大平臺(tái)”管理，從根本上杜絕了體外循環(huán)、規(guī)避監(jiān)控的不規(guī)范支付行為，也為國(guó)庫(kù)集中支付改革累積了更多的正能量。
   （四）“全程化”監(jiān)督實(shí)現(xiàn)
   采用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，從運(yùn)行機(jī)制上、制度設(shè)計(jì)上延伸了預(yù)算監(jiān)控的深度，提高了預(yù)算監(jiān)管的時(shí)效，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金事前審核監(jiān)督、事中實(shí)時(shí)監(jiān)控、事后績(jī)效評(píng)價(jià)的全過(guò)程監(jiān)督。
   二、縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度改革存在的問題及成因
   國(guó)庫(kù)集中支付改革涉及面廣、影響面大，政策性、技術(shù)性、操作性與關(guān)聯(lián)性都很強(qiáng)，是一項(xiàng)復(fù)雜而艱巨的系統(tǒng)工程。從運(yùn)行實(shí)踐來(lái)看，改革成效顯著，但仍然面臨幾個(gè)共性問題。
   （一）部門預(yù)算不能完全滿足支付需要
科學(xué)、精細(xì)、客觀、及時(shí)的部門預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付的基礎(chǔ)，實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付改革，對(duì)預(yù)算編制和預(yù)算管理提出了更高的要求和挑戰(zhàn)。目前，在縣級(jí)普遍存在預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、預(yù)算編制比較粗糙、預(yù)算批復(fù)不夠及時(shí)、年中追加調(diào)整頻繁等現(xiàn)象，在一定程度上制約著國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施效果。
   （二）財(cái)政專戶管理資金不能適應(yīng)改革要求
當(dāng)前，項(xiàng)目支出預(yù)算資金、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付資金基本實(shí)行財(cái)政專戶管理，財(cái)政國(guó)庫(kù)部門管理的財(cái)政專戶數(shù)量多、資金量大而且分散沉淀在各個(gè)金融機(jī)構(gòu)，仍然通過(guò)專戶實(shí)撥方式支付。財(cái)政專戶管理資金實(shí)撥支付的傳統(tǒng)方式，明顯不符合資金繳撥以國(guó)庫(kù)集中收付為主要形式的現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度和理念，與改革的總體要求不相適應(yīng)。
   （三）集中支付監(jiān)控糾錯(cuò)機(jī)制有待加強(qiáng)完善
效益、透明、監(jiān)控，是現(xiàn)代財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度的基本特征，強(qiáng)有力的監(jiān)控糾錯(cuò)機(jī)制是落實(shí)國(guó)庫(kù)集中支付制度的重要保障。近年來(lái)，陜西省各縣區(qū)基本安裝應(yīng)用了省財(cái)政廳統(tǒng)一開發(fā)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，但普遍存在監(jiān)控形同虛設(shè)、流于形式、功能不夠完善等問題，缺乏自我糾錯(cuò)、強(qiáng)制糾錯(cuò)的制度保障。
   （四）預(yù)算單位財(cái)務(wù)管理水平有待提高
   實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，會(huì)計(jì)核算職能回歸單位，財(cái)務(wù)管理方式、支付方式、會(huì)計(jì)核算方法等都發(fā)生變化，對(duì)于預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的素質(zhì)以及財(cái)務(wù)管理水平都有了更高要求。不少單位財(cái)務(wù)人員還沒有擺脫會(huì)計(jì)集中核算制度下形成的惰性思維，會(huì)計(jì)核算不及時(shí)、不規(guī)范，會(huì)計(jì)信息質(zhì)量有所下滑。少數(shù)單位“趕鴨子上架”，沒有配備業(yè)務(wù)能力與國(guó)庫(kù)集中支付改革和單位財(cái)務(wù)管理需要相適應(yīng)的財(cái)務(wù)人員，財(cái)務(wù)管理水平與改革要求有較大差距，亟待提高。
   產(chǎn)生上述問題的主要成因，一是思想認(rèn)識(shí)不到位，固守傳統(tǒng)觀念，缺乏開拓創(chuàng)新、銳意改革、勇于探索的魄力和決心。二是縣級(jí)可用財(cái)力有限，為了確保收支平衡，以收定支，不搞赤字預(yù)算，明知部門預(yù)算的定員定額標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低，也不敢而且不能合理提高，致使預(yù)算執(zhí)行的可操作性打了折扣。三是缺乏高層示范效應(yīng)，國(guó)庫(kù)集中支付改革自上而下推進(jìn)，總體原則是所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)集中支付，但在實(shí)際工作中，財(cái)政專戶管理資金納入國(guó)庫(kù)集中支付進(jìn)展緩慢，缺乏頂層設(shè)計(jì)，基層財(cái)政大多在等待觀望。
   三、深化縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付改革的對(duì)策和建議
   改革沒有回頭路，需要不斷研究、探索、實(shí)踐、總結(jié)、深化與完善。如何深化和完善縣級(jí)國(guó)庫(kù)集中支付制度、發(fā)揮改革最大效能，是基層財(cái)政工作者需要思考的重要課題。
   （一）增強(qiáng)縣級(jí)可用財(cái)力
   可用財(cái)力保障是編制部門預(yù)算、實(shí)施國(guó)庫(kù)集中支付的源泉。長(zhǎng)期以來(lái)，縣級(jí)可用財(cái)力緊張，尤其是西部貧困縣區(qū)，可用財(cái)力更為吃緊?？h級(jí)可用財(cái)力保障有限，直接影響國(guó)庫(kù)集中支付改革的進(jìn)程及效能，因此，必須研究探索壯大縣級(jí)可用財(cái)力的基本路徑，切實(shí)增強(qiáng)縣級(jí)可用財(cái)力。第一，優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，抓好縣級(jí)財(cái)源稅源建設(shè)，引導(dǎo)投資者做大企業(yè)、做強(qiáng)產(chǎn)業(yè)，不斷增強(qiáng)地方財(cái)政實(shí)力和發(fā)展后勁。第二，進(jìn)一步調(diào)整完善分稅制改革，適當(dāng)提高縣級(jí)分成比例，增加縣級(jí)經(jīng)常性收入。第三，加大轉(zhuǎn)移支付力度，財(cái)力向縣級(jí)適度傾斜，提高一般性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模和比例，整合歸并專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。
   （二）科學(xué)編制部門預(yù)算
   著力解決部門預(yù)算編制的前瞻性、科學(xué)性、準(zhǔn)確性和及時(shí)性問題。調(diào)研制定合理的分類支出定額，調(diào)整基本支出預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)，編實(shí)項(xiàng)目支出預(yù)算，在科學(xué)化、精細(xì)化管理上下功夫，盡力做到編早、編細(xì)、編實(shí)，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行的可操作性。提前編制、審議、批復(fù)預(yù)算，原則上應(yīng)當(dāng)在第四季度完成下年度預(yù)算的編制、審議和批復(fù)工作，強(qiáng)化預(yù)算的嚴(yán)肅性和約束力。
   （三）歸并精減財(cái)政專戶
   財(cái)政專戶管理資金的終極目標(biāo)是全部納入國(guó)庫(kù)集中支付“大平臺(tái)”管理。在現(xiàn)階段，首先要下大力氣做好支出類財(cái)政專戶的歸并精減工作。歸并精減的原則，一是有利于增強(qiáng)財(cái)政的宏觀調(diào)控能力；二是有利于提高財(cái)政資金運(yùn)行效率；三是有利于徹底解決分散沉淀浪費(fèi)問題；四是有利于國(guó)庫(kù)集中支付清算對(duì)接。歸并精減的預(yù)期目標(biāo)，是保留具有清算功能的財(cái)政專戶，撤銷沒有清算功能的支出類財(cái)政專戶，將資金集中歸集到具有清算功能的財(cái)政專戶中。
   （四）探索實(shí)施“大平臺(tái)”管理
   在歸并精減財(cái)政專戶的基礎(chǔ)上，將財(cái)政專戶資金納入國(guó)庫(kù)集中支付“大平臺(tái)”管理。在縣級(jí)，將支出類財(cái)政專戶資金按管理股室或者按項(xiàng)目視同預(yù)算單位，納入國(guó)庫(kù)集中支付“大平臺(tái)”，實(shí)行財(cái)政直接支付，是一個(gè)比較簡(jiǎn)易可行的過(guò)渡辦法。第一，將“資金流”轉(zhuǎn)化為“指標(biāo)流”管理更加科學(xué)、精細(xì)、透明，符合國(guó)庫(kù)集中支付改革的方向；第二，縮短了財(cái)政資金在銀行間的中轉(zhuǎn)在途時(shí)間，可以極大提高財(cái)政資金運(yùn)行效率；第三，財(cái)政專戶資金在橫向上的二次分配，可以通過(guò)支付系統(tǒng)的指標(biāo)調(diào)整功能來(lái)實(shí)現(xiàn)，方便快捷，在縱向上的二次分配或者支付，通過(guò)財(cái)政零余額賬戶直接支付后，由代理銀行直接與具有清算功能的財(cái)政專戶進(jìn)行清算；第   四，財(cái)政專戶會(huì)計(jì)可以實(shí)時(shí)在支付系統(tǒng)查詢對(duì)賬；第五，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系的“蓄水池”效應(yīng)更強(qiáng)更大，能夠真正實(shí)現(xiàn)收入一個(gè)“池子”、支出一個(gè)“口子”的最佳效能。
   （五）強(qiáng)化監(jiān)控糾錯(cuò)機(jī)制
   陳共教授編著的《財(cái)政學(xué)》把國(guó)庫(kù)集中支付制度定義為“對(duì)預(yù)算資金分配、資金使用、銀行清算及資金到達(dá)商品和勞務(wù)供應(yīng)者賬戶的全過(guò)程集中進(jìn)行全面的監(jiān)控制度”。由此可見，監(jiān)控貫穿于國(guó)庫(kù)集中支付的全過(guò)程，怎樣監(jiān)控，如何糾錯(cuò)，建立和完善行之有效的監(jiān)控糾錯(cuò)機(jī)制顯得尤為重要。一是要依托現(xiàn)有動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，全面強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)控工作；二是要積極研究動(dòng)態(tài)監(jiān)控預(yù)警指標(biāo)體系，不斷完善動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)功能；三是要結(jié)合實(shí)際，不斷探索自我糾錯(cuò)、強(qiáng)制糾錯(cuò)的方法措施；四是要出臺(tái)監(jiān)控糾錯(cuò)工作規(guī)范，為自我糾錯(cuò)、強(qiáng)制糾錯(cuò)提供制度保障。
   （六）規(guī)范單位財(cái)務(wù)行為
   督促預(yù)算單位配備業(yè)務(wù)能力與國(guó)庫(kù)集中支付改革需要相適應(yīng)的財(cái)務(wù)管理人員，確保財(cái)務(wù)行為規(guī)范、會(huì)計(jì)信息真實(shí)及時(shí)。嚴(yán)格控制現(xiàn)金支付，建立現(xiàn)金支付量定期考核通報(bào)制度，對(duì)于現(xiàn)金支付量超過(guò)授權(quán)支付總量20%的單位，按季度考核通報(bào)，并限期整改。嚴(yán)格執(zhí)行公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄，領(lǐng)導(dǎo)干部要率先垂范，帶頭使用公務(wù)卡結(jié)算，在財(cái)務(wù)審批中嚴(yán)格把關(guān)，對(duì)納入公務(wù)卡強(qiáng)制結(jié)算目錄又具備刷卡條件的現(xiàn)金支付事項(xiàng)不予審批。
   （七）堅(jiān)持不懈深化改革
   經(jīng)過(guò)幾年的努力，在縣級(jí)，國(guó)庫(kù)單一賬戶體系已經(jīng)建立，國(guó)庫(kù)集中支付運(yùn)行情況良好，但與財(cái)政部提出的“橫向到邊、縱向到底”目標(biāo)還有一定的距離，需要堅(jiān)持不懈，繼續(xù)深化和完善改革。財(cái)政部門作為國(guó)庫(kù)集中支付改革的倡導(dǎo)者、主導(dǎo)者和組織實(shí)施者，責(zé)無(wú)旁貸、義不容辭。一是正確把握改革方向、改革節(jié)奏，堅(jiān)定不移地實(shí)現(xiàn)“橫向到邊、縱向到底”的改革目標(biāo)；二是注重調(diào)查研究，積極探索符合實(shí)際且行之有效的新方法、新舉措和新機(jī)制；三是以“大財(cái)政”的視野、“大平臺(tái)”的依托、“一盤棋”的謀略，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)財(cái)政改革，通過(guò)不斷深化和完善，充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的最大效能。