閑置土地應(yīng)當(dāng)依法處置
                          作者:尚曉萍 
     [案例]
    2005年7月，某市一工業(yè)企業(yè)以1000萬元的價錢通過協(xié)議出讓方式取得某國有土地使用權(quán)，并與市國土資源局簽訂了出讓合同，取得的土地面積為3500平方米，其中應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積為3000平方米，總投資額為1.5億，并于當(dāng)月取得了建設(shè)用地批準(zhǔn)書。該企業(yè)隨即開始動工建設(shè)，但由于資金問題，在投入3000萬元，已動工建設(shè)900平方米后，自2006年7月起自行停止了建設(shè)。由于這塊土地長期得不到開發(fā)利用，市國土資源局先后兩次發(fā)文通知該企業(yè)到該局進(jìn)行處理。在2008年8月，市國土資源局對該企業(yè)做出無償收回閑置土地的處罰。該企業(yè)不服，認(rèn)為企業(yè)在土地取得和土地開發(fā)上已投入總計4000萬元，并已建設(shè)900平方米，應(yīng)不屬于閑置土地。
    [疑惑]
    閑置土地應(yīng)當(dāng)如何認(rèn)定？對閑置土地應(yīng)當(dāng)如何處理？該市國土資源局對該企業(yè)的處罰是否正確？
    [解析]
    本案主要涉及閑置土地的認(rèn)定和處置問題。
    近年來，土地供需矛盾逐年加大，保護(hù)耕地的壓力越來越大，依法處置閑置土地，進(jìn)而盤活閑置土地，實(shí)現(xiàn)節(jié)約集約用地，被提上重要日程。關(guān)于閑置土地的規(guī)定，除1999年國土資源部頒布《閑置土地處置辦法》（國土資源部令第5號）外，2004年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)〔2004〕28號），要求嚴(yán)禁閑置土地。2007年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)建設(shè)部等九部門《關(guān)于調(diào)整住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)穩(wěn)定住房價格的意見》（國辦發(fā)〔2006〕37號），要求加大對閑置土地的處置力度。9月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于加大閑置土地處置力度的通知》，提出土地閑置費(fèi)按最高限收取。2008年1月，國務(wù)院出臺《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號），要求嚴(yán)格執(zhí)行閑置土地處置政策，對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價。9月，國土資源部下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好閑置土地處置工作的意見》（國土資發(fā)[2008]178號），要求抓緊開展閑置土地的處置和利用工作。這一系列政策的出臺，表明盤活閑置土地的重要意義和國家處置閑置土地的決心。
    關(guān)于閑置土地的認(rèn)定。《城市房地產(chǎn)管理法》第25條規(guī)定，以出讓方式取得土地使用權(quán)進(jìn)行了房地產(chǎn)開發(fā)的，必須按照土地使用權(quán)出讓合同約定的動工開發(fā)日期進(jìn)行開發(fā)建設(shè)，超過合同約定的動工開發(fā)日期滿1年未動工開發(fā)的，可以征收相當(dāng)于土地使用權(quán)出讓金20%以下的土地閑置費(fèi)；滿2年未動工開發(fā)的，可以無償收回土地使用權(quán)；但是，因?yàn)椴豢煽沽蛘哒?、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工遲延的除外?！堕e置土地處置辦法》第2條規(guī)定，本辦法所稱的閑置土地，是指土地使用者依法取得土地使用權(quán)后，未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意，超過規(guī)定的期限未動工開發(fā)建設(shè)的建設(shè)用地。這里“規(guī)定的期限”是國有土地有償使用合同約定的動工開發(fā)建設(shè)日期，或建設(shè)用地批準(zhǔn)書規(guī)定的動工開發(fā)建設(shè)日期。
    根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》和《閑置土地處置辦法》的規(guī)定，閑置土地的構(gòu)成要滿足三個要件：一是依法取得土地使用權(quán)后，未按照規(guī)定的動工開發(fā)建設(shè)日期開發(fā)建設(shè)；二是未經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府同意而閑置土地；三是土地閑置的原因不是由于不可抗力或者政府、政府有關(guān)部門的行為或者動工開發(fā)必需的前期工作造成動工遲延的。因此，以下四種情形應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為閑置土地：一是超過國有土地有償使用合同約定的動工開發(fā)建設(shè)日期，或者超過建設(shè)用地批準(zhǔn)書規(guī)定的動工開發(fā)建設(shè)日期的；二是國有土地有償使用合同或者建設(shè)用地批準(zhǔn)書未規(guī)定動工開發(fā)建設(shè)日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設(shè)用地批準(zhǔn)書頒發(fā)之日起滿1年未動工建設(shè)的；三是動工開發(fā)建設(shè)但開發(fā)建設(shè)的總面積不足應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積的1/3，或者已投資額占總投資額不足25%，且未經(jīng)批準(zhǔn)中止開發(fā)建設(shè)連續(xù)滿1年的；四是法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他情形。
    按照國土資源部《關(guān)于閑置土地處置有關(guān)問題的復(fù)函》（國土資廳函〔2001〕30號），“應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積”是指土地使用者依照土地使用權(quán)出讓合同的約定和規(guī)劃設(shè)計條件，應(yīng)當(dāng)在規(guī)定時間內(nèi)完成開發(fā)建設(shè)的土地面積，“開發(fā)建設(shè)的總面積”是指“應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積”中土地使用者已經(jīng)進(jìn)行實(shí)際投資開發(fā)建設(shè)的土地面積，“應(yīng)投資額”是指土地使用者直接投入用于土地開發(fā)的資金總額，不包括取得土地使用權(quán)的費(fèi)用，“已投資額”是指土地使用者已經(jīng)投入用于開發(fā)建設(shè)的資金總額。
    本案中該企業(yè)雖已動工建設(shè)，但其開發(fā)建設(shè)的面積900平方米不足應(yīng)動工開發(fā)建設(shè)總面積3000平方米的1/3，已投資額3000萬（不包括取得土地的費(fèi)用）也不足總投資額1.5億的25%，并且自2006年7月起，該企業(yè)未經(jīng)市國土資源局同意即中止開發(fā)建設(shè)已連續(xù)滿一年以上，因此，該土地應(yīng)認(rèn)定為閑置土地。
    關(guān)于閑置土地的處置?！堕e置土地處置辦法》的立法精神是盤活閑置土地，促進(jìn)土地的高效合理利用。因此，除未使用土地或未動工開發(fā)滿2年的土地應(yīng)當(dāng)無償收回外，可以采用以下方式處置：一是延長開發(fā)建設(shè)時間，但最長不得超過1年。對已繳清土地價款及相關(guān)費(fèi)用且符合土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃要求，在近期有意動工建設(shè)的，收取閑置費(fèi)的同時，可以延長開發(fā)建設(shè)時間，延長的時間從批準(zhǔn)延長之日算起。二是安排臨時使用，待原項目開發(fā)建設(shè)條件具備后，重新批準(zhǔn)開發(fā)，土地增值的，由政府收取增值地價。三是政府為土地使用者置換其他等價閑置土地或者現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行開發(fā)建設(shè)。四是政府采取招標(biāo)、拍賣等方式確定新的土地使用者，對原建設(shè)項目繼續(xù)開發(fā)建設(shè)，并對原土地使用者給予補(bǔ)償。五是土地使用者與政府簽訂土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書，將土地使用權(quán)交還給政府，原土地使用者需要使用土地時，政府應(yīng)當(dāng)依照土地使用權(quán)交還協(xié)議等文書的約定供應(yīng)與其交還土地等價的土地。
    《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》（國發(fā)〔2008〕3號）重申：土地閑置滿兩年、依法應(yīng)當(dāng)無償收回的，堅決無償收回，重新安排使用；土地閑置滿一年不滿兩年的，按出讓或劃撥土地價款的20%征收土地閑置費(fèi)。對閑置土地特別是閑置房地產(chǎn)用地要征繳增值地價。
    依照以上規(guī)定，本案中該企業(yè)的土地閑置已滿2年，依法應(yīng)當(dāng)無償收回，市國土資源局的做法是正確的。但值得注意的是，各級國土資源管理部門在依法處置閑置土地的同時，要注意與用地者的溝通協(xié)調(diào)工作，這也是閑置土地能否順利處置的關(guān)鍵所在。
                              中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心